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科技外交:发达国家的话语与实践
来源:网络转载 作者:网易新闻 发布时间:2023-05-19 08:50 次浏览 分享到:  

摘要

科技创新及其扩散流动是引发国际格局和全球秩序变迁的核心推动力。新一轮科技革命下,科技成为大国博弈和国家战略布局的主战场,科技外交在国家总体外交中的地位不断上升。科技外交实质是国家根据国际战略需求调节知识跨国流动的实践。发达国家科技外交的话语演变反映了它们不同时期的国际战略需求。美、英、德、法、日等发达国家从战略制定、协调机制、行动网络以及行为体参与等方面,寻求于己有利的知识跨国流动模式,服务其战略利益。在新形势下,我国应进一步提高科技外交在总体外交中的定位,加快制定科技外交战略,探索建立科技外交协调机制,构建科技外交生态网络,加强科技外交能力建设,争取塑造有利于我国的知识跨国流动格局,为实现第二个百年奋斗目标作出更大贡献。

世界正面临百年未有之大变局,新科技革命与世界经济政治深入交织,相互影响。科技是产业发展变革、价值链分工变化和国际格局变动的核心推动力,围绕科技制高点的国际竞争空前激烈;世界主要大国积极开展科技外交,以便在大国竞争中获得优势。近年来,我国全面融入全球创新网络,科技创新和产业发展取得长足进步,引起美国等发达国家的战略焦虑。发达国家科技外交发生巨大转向,在科技投资、贸易、出口、援助、多边合作、技术标准等领域的行为发生了重大变化,开启了科技创新要素全球流动格局的重构进程,我国科技外交面临新的国际环境。

党的二十大报告指出,必须坚持科技是第一生产力、创新是第一动力,坚定奉行互利共赢的开放战略,推动建设开放型世界经济。准确认知科技外交的内涵意义,深入研究发达国家科技外交的话语演变和实践特征,对我国提升科技外交成效,更加积极主动地融入全球创新网络,加快推进创新型国家建设,推动构建人类命运共同体,具有十分重要的战略意义。

国内学界围绕科技外交的内涵定义、主要目标、制度规范等进行了大量探讨,认为科技外交既有积极意义,也有局限和挑战。当前我国面临发达国家对华科技打压等一系列地缘政治挑战,需要借鉴新中国科技外交历史经验,加快形成中国特色的科技外交战略。已有研究对我们理解发达国家科技外交的本质奠定了坚实的基础。然而,相关研究对科技外交的国际关系学理批判有待深化,没有充分认识到发达国家科技外交话语变化背后的国际战略考量动态,没有区分科技外交话语与实践,进而影响了对科技外交本质的认识。

本文首先从国际关系角度提出科技外交是国家权力基于不同时期、不同国际战略目标而对知识跨国流动进行调节的实践。其次,通过话语分析揭示了发达国家科技外交概念框架演变动力是其不同时期的国际战略需求。再者,基于科技外交实质,以美、英、德、法、日五国为例,探究其在战略、制度和行为体参与等方面开展科技外交实践的共性特征,对发达国家科技外交实践逻辑进行分析。最后,基于科技外交的本质内涵、发达国家科技外交实践的共性特征以及我国科技外交实际需求,对我国科技外交创新提出具体建议。

国际关系中的科技外交:权力对知识跨国流动的调节

国际关系中的科技外交,是国家与国际体系互动的重要内容。国际体系的无政府状态是界定国家对外行为体的首要前提,“自利”仍然是开展科技外交的第一动因。因此,科技外交本质上属于外交层面,是国家总体外交的重要组成部分,是国家国际战略的体现。

(一)科学共同体与政治共同体塑造科技外交

科技外交是通过科学共同体与政治共同体共同生产的实践。科学是人类所积累的关于自然、社会、思维的知识体系。由企业、科学家、各类科研协会等多种行为体构成的科学共同体的核心功能,便是知识的生产与创新。科学共同体的实践活动,发生在民族国家为基本单位的国际体系中,是科技外交的客体。由各级政府及其中央政府各部门构成的政治共同体的法律政策实践,包括对国际科技组织的主导力、制定科技出口管制和投资审查政策、构建各种类型的科技联盟体系等,影响着科学共同体的知识生产实践,是科技外交的主体。在科技外交实践共同体中,主体决定着客体,客体对主体有反作用。因此,科技外交旨在维持、培育、深化和延长国家间关系,而贯穿其中的是权力与知识。


(二)国家权力决定知识跨国流动的方向与速度

政治共同体很大程度上决定着跨国知识流动。外交实践(维护国家之间的关系、国际组织和机构的管理、大使馆和领事馆的日常事务等)是考察知识跨国流动的核心主题。在一定时期的国际格局下,国家具有稳定清晰的国际战略目标,这从根本上约束着科学共同体知识生产与创新实践。

首先

国际战略目标决定了知识跨国流动的方向。与哪些国家、在哪些领域签订政府间科技合作协定,哪些国家企业能够开展科技投资合作,哪些国家能够参与国际科技组织,哪些国家的科学家等各类人才能够进行深度交流,这都取决于两国整体外交关系。因为参与科技外交的一系列行为体,比如跨国科技企业、科学家和外交官不会随意地从一个国家到另一个国家,而是受到外交关系的制约。

其次

国际战略目标决定了知识跨国流动的速度。科技外交的实质是权力对知识跨国流动的调节,而调节的目标既可能是促进、也可能是阻碍知识跨国流动,调节的手段便是权力以外交的形式围绕知识跨国流动展开的一系列政策、网络与制度实践。如果国际战略目标是维护科技领先地位,遏制和削弱其他国家科技进步,科技外交的目标便是减缓甚至是阻碍知识的跨国流动。关于此点,美国推动高科技供应链重构的一系列重要政策实践体现得尤为清楚。认识到这一点,就可以理解科技外交如何通过各种外交制度框架和政策实践来调节知识的跨国流动,也能够理解获得和控制知识跨国流动的权力根源与差异。

科技外交本质是国家外交活动的延伸,体现了广泛历史进程背景下全球权力关系的变化,创造了“权力—知识”关系的一种话语和实践,是世界地缘政治议程的表现形式。对科技外交的这种理解,可以诠释“科学无国界,科学家有祖国”在国际关系中的意义。

发达国家科技外交的话语演变

科技外交首先是以政策话语形式出现,然后才有了概念框架。话语具有传递信息、建构社会现实的作用,体现了知识的生产,因此本身就是一种权力。提出某种对外话语,就是通过语言来运用权力,达到某种国际战略目标。后结构主义国际关系研究者里查德·阿什利(Richard Ashely)等人,借鉴哲学家福柯、德里达等人的思想,强调话语权力在对外政策形成与演变中的作用。本文对发达国家科技外交最主要的两个概念框架进行话语分析,探究是由谁、出于什么目的而提出了这两个国际上最为流行的概念框架,以此揭示科技外交作为政策话语形成与演变背后的权力政治动态。

(一)第一个概念框架:“善”的科技外交

以美国为首的西方国家在“历史终结”情绪下,通过自身科技优势,塑造于己有利的国际秩序,是第一个科技外交概念框架产生的国际背景。

第一

科技外交作为美国外交政策话语的出现。冷战结束后,鉴于国际格局从两极到单极的剧烈变化,美国开始通过科技等多种方式来巩固其超级大国的地位。美国政、学两界不断呼吁将科技纳入外交事务,利用美国先进科技能力,争夺全球人才、市场和权力,进一步巩固美国霸权。在这种背景下,1998年4月,美国国务院要求美国国家科学院国家研究委员会,研究如何将科学、技术和卫生的专业知识纳入国务院外交政策制定和实施过程,以更好地服务于美国对外战略。该委员会1999年发布研究报告《对外政策中科学、技术、卫生等的全面深入:美国国务院首要工作》,其中首次提出了科技外交这一政策话语,但并未给出明确定义。随后,美国国务院成立了加强科学工作高级领导小组,并于2000年3月发布了《科学和外交政策:国务院的作用》报告,规划了国务院在机构设置和人力建设等方面推进科技外交的举措。同年5月,美国国务卿玛德琳·K.奥尔布赖特(Madeleine K. Albright)发布了《国务院全体职员备忘录》及其附件《科学与外交:加强面向21世纪的外交工作》,设立国务卿科技顾问,进一步强调科技外交在美国对外政策中的重要作用。此后,科技外交作为新型的政策实践和话语,迅速从美国向其他西方国家扩散,英国、日本等国家也开始重视科技外交。

第二

美、英等国科技外交官员主导下提出了第一个科技外交概念框架。美国政策制定者提出了加强科技外交的一系列机制建设,美国官员及其所属机构也开始为科技外交给出定义或分类。2010年,美国科学促进会(AAAS)和英国皇家学会联合组织会议,主要由美、英等国的外交部门科技顾问和其他西方外交官员、学者参加,发布了《科技外交新前沿》,主导界定了后来被国际上广泛引用的科技外交定义。该报告提出科技外交是个“流动的概念”,有三个内涵:


一是外交中的科学(通过科学建议启发外交政策目标);

二是为了科学的外交(促进国际科学合作);

三是为了外交的科学(利用科学合作改善国家间关系)。

这一定义成为很多西方国家开展科技外交的参照标准。2016年,美、英、日联合成立外交部门科技顾问网络,邀请发展中国家参加,开始以此框架塑造发展中国家的科技外交话语和实践。迄今为止,美英界定的科技外交内涵,对国际学术界研究科技外交发挥着重大影响。

这一框架背后有两个隐形假定,反映了发达国家开展科技外交背后的国际战略考量。

假设一

科技外交是为了达到良善目标的外交政策工具。其逻辑是科技的善,带来了科技外交的善。科技具有理性、透明和普遍性等特征。科技外交不论是促进国际科技合作,对外交决策提供咨询,还是改善双边关系,都是为了世界更美好。尽管“科学即象征善”的思维定式早已被历史研究所驳斥,但科技外交的这个概念框架仍将科技外交与国际关系中的“软实力”方法等同起来。这是因为,这一时期美国国际关系学界正流行“软实力”概念,主张美国作为唯一超级大国,只需要用软实力这样的低成本即可维护其霸权。

假设二

科技外交是为了应对全球性挑战。发达国家通过将其科技外交与发展中国家科技能力建设和解决全球共同挑战相链接,科技外交促进发达国家利益的对外政策理性变成一种“集体行动”理论。通过强调科技外交为推进“全球公共利益”的紧迫性这种话语战略,来吸引发展中国家接受这种“新型”的外交形式。早在2008年,美国国务院和国际开发署科技顾问尼娜·费多罗夫(Nina V. Fedoroff)就认为,通过大力推进科技外交,将有助于解决人类面临的全球挑战,尤其是发展中国家面临的医疗、粮食安全、气候、教育等一系列问题,以建立建设性的国际伙伴关系。很明显,这里的“全球挑战”主要是发展中国家的挑战。冷战结束后,如何进一步助推世界所谓第三波民主化浪潮,构建西方国家理想的“世界秩序”,成为其首先面临的问题。发达国家利用科技实力解决发展中国家的“全球挑战”便是重要的切入点。因此,这两个假定恰恰体现了美、英等发达国家推动科技外交的真实目标。

(二)第二个概念框架:应对大国竞争时代的科技外交

2008年全球金融危机后,新兴经济体群体性崛起,触动了原有国际格局,大国竞争逐渐回归世界政治中心。国际战略环境的一系列变化,使西方国家对科技外交的需求重心发生了变化,迫切要求科技外交适应大国战略竞争的国际环境。为此,科技外交实施主体间的协调性和责任分工要更加明确,科技外交目标要在全球利益与国家利益之间向后者倾斜,加速调整科学与政治之间的固有张力以更充分和明显地服务后者。由此,发达国家科技外交官员开始推动科技外交话语的变化。

第一

美国科技外交官提出了强调国家利益的新科技外交概念框架。2018年,美、英、日、新西兰四国外交部门科技顾问联名发表文章《科技外交:内部务实的视角》,提出了科技外交第二个概念框架,界定了科技外交的三个新内涵:


一是直接满足国家需求的行动(国家安全、软实力、经济增长、科技发展等);

二是解决跨境利益的行动(国际标准制定、环境资源治理、新兴技术治理等);

三是满足全球需求和挑战的行动(海洋、太空等全球公地治理等)。


换言之,科技外交的具体实施,被理解为直接满足国家需求的外交政策,依赖于旨在解决跨境利益的国际计划,而其理由取决于将科技外交活动转化为满足全球需求和挑战的集体倡议。这一新的科技外交概念框架,不再片面强调“科技外交即象征善”,不再强调科技外交应对全球挑战的叙事,开始强调推进国家利益时国内不同政府部门机构的责任归属,为西方国家在大国竞争下开展以科技打压、制裁为主要内容的科技外交战略转变提供合理性和政策框架。

第二

如何开展科技外交服务于西方国家应对大国竞争,是第二个框架的主要出发点。在这样的政策需求推动下,美国科学促进中心出版的电子期刊《科学与外交》2022年第1期刊出专门探讨大国竞争背景下科技外交如何适应新兴技术对国际秩序带来影响的特辑。该刊主编、美国前国务卿科技顾问威廉·科尔格拉齐尔(William Colglazier)等呼吁学者根据新的科技外交概念框架,探究新兴技术与大国竞争交织背景下如何实现西方国家的战略目标。很多西方科技外交官员和学者在文章中强调科技外交的国家安全诉求,呼吁将西方价值观嵌入在科技外交实践中,敦促西方科学界与国家安全界加强对话,以寻求“在维护国家安全与促进国际科学合作间取得平衡”。实际上,西方国家近年来提出的“数字威权主义”“研究安全与完整性”“基于信任的数据流动”等,这些话语正是这种转变的体现。

发达国家界定的两个科技外交概念框架具有不同的内涵,反映了西方国家不同时期不同的国际战略需求。因此,科技外交的话语只是西方国家参与全球事务中运用科技力量的行为总结和实现战略目标的工具,最多是世界政治与科学技术之间一系列互动的参考框架。

发达国家科技外交的实践特征

认识科技外交的本质,为研究发达国家科技外交实践提供了明确的分析指向,有利于总结发达国家科技外交实践共性。下面以美国、英国、德国、法国、日本这五个科技外交强国为对象,厘清它们在促进于己有利的知识跨国流动中,制定了什么样的外交战略,构建了何种协调机制,调动了哪些行为体,来服务其国家整体战略需求。

(一)制定明确的科技外交战略

1

服务霸权的美国科技外交战略

美国在20世纪末正式提出科技外交这一政策话语以来,其科技外交战略发生两次重大变化:

第一阶段

第一阶段的科技外交战略,出现在2008年美国国家科学理事会《国际科学与工程伙伴关系》、2010年美国国务院发布的《科学和外交:加强面向21世纪的外交工作》和2012年美国众议院通过的“全球安全、竞争力和外交科学计划”法案中。这一阶段科技外交战略,主要围绕如何将美国科技优势作为软实力在美国对外政策中发挥作用展开,具体目标服务于美国的外交、安全和科技利益,抓住科技机遇并且避免科技风险,输出美国价值观和美国规则。其举措主要是从理论、制度和能力建设等方面,将科技纳入美国对外决策流程中。

第二阶段

美国第二阶段科技外交转向开始于2017年,美国国际战略转向大国竞争,科技外交战略成为美国大国竞争战略的重要部分。这一阶段美国科技外交战略主要由“自强”与“弱他”两个部分构成:对内加强研发投资、人力资本开发和出口管制政策;对外构建多种科技联盟,重塑关键技术国际供应链,降低技术扩散速度,抢夺科技规范与准则制定权,试图达到弱化对手,提升自己,维持美国科技霸权的战略目标。这一科技战略体现在一系列美国立法实践中。2018年美国国会通过《出口管制改革法案》和《外国投资风险审查现代化法案》,2020年特朗普政府发布了《新兴和关键技术国家战略》,2022年拜登政府又发布了《关键和新兴技术列表更新》,对美国科技外交战略进行了细化。同年签署的《2022年芯片与科学法案》,则是美国将科技外交纳入大国竞争战略的最新部署。

2

维持大国地位的英国科技外交战略

英国把科技外交视为维持大国地位的战略工具。2009年,英国设立外交部首席科学顾问,将科技带到国际决策和外交的前沿。2011年,英国商业、创新和技能部在《研究和创新政策的总体愿景》中明确提出了科技外交。2012年英国政府科学办公室发表《外交和联邦事务部科学与工程保障审查》,提出要将科学置于英国对外关系的核心位置,使用英国驻外使馆网络,对具有战略意义的跨国议题进行协调,促进英国的科技软实力。脱欧后,英国2018年提出要通过科技外交保持与欧洲关系,并发展超越欧洲的全球伙伴关系。2021年在内阁办公室发布的《竞争时代的全球英国》文件中,提出了当前英国科技外交详细的战略目标,包括通过科技维持战略优势,将其纳入国家安全和国际政策的组成部分,成为全球科技和负责任的网络大国等。英国的科技外交对发达国家、新兴市场国家和其他发展中国家分别采取了不同的战略。对发达国家的目标是维持和加强国家间关系,加强参与多边科技项目,解决全球性挑战。对新兴市场国家,英国科技外交的目标是互利基础上的双边科学合作。对其他发展中国家,英国在科技援助方面积极追求经济和研发投资,提高英国软实力影响,建立科技合作伙伴关系网络。2014年英国启动的牛顿基金是其最具代表性的倡议。

3

以民掩官的德国科技外交战略

民在明,官在暗,是德国的突出特点。德国科技外交战略的特征深受德国国际地位的影响。作为战败国,官方正式的科技外交容易受到其他国家的猜忌。因此,德国科技外交与其非政府组织有着密切的联系,“民间科技外交”性质较为浓厚,试图淡化官方色彩。其中,德国学术交流组织(Deutscher Akademischer Austauschdienst,DAAD)在德国科技外交中扮演着关键角色。二战后,在英国与德国建立外交关系之前,DAAD已经在伦敦开设了办公室。进入21世纪以来,德国在战略上高度重视科技外交,发布了一系列关于科技外交的战略文件,包括2010年《思想、创新、繁荣:高科技战略2020》、2014年《科学研究国际化战略》、2017年《教育、科学和研究国际化战略》以及2020年《科技外交》。

德国科技外交的战略目标是,加强全球学术自由,应对全球挑战,巩固德国作为欧洲领先研究中心的地位,发展领导整个欧洲大陆研究和创新战略的能力,在地缘战略方面促进欧洲主权和团结,在国内外塑造德国科技强国身份。因此,在欧洲,德国积极推动“欧洲科研区”建设以及伊拉斯谟(Erasmus)、地平线(Horizon)等计划。对其他发达国家和新兴市场国家,德国发起了“国际顶尖人才计划”,设立了“德国科技与创新之家”(DWIH)。

4

文化与科技相容的法国科技外交战略

将科技外交与文化外交紧密相连,是法国科技外交战略的重要特点。法国认为,科技外交和文化外交是帮助法国保持大国地位的有效工具。20世纪,法国将科技外交视为文化外交的一部分。进入21世纪,法国逐渐将科技外交与文化外交置于同等地位。法国的科技外交战略体现在两份文件。

一是

2009年法国高教研究部发布的《国家研究与创新战略》,第一次明确提出了法国科技外交的三个目标:在欧盟科技合作框架下扩大对欧洲研究领域的参与、加强与发达国家合作以提升法国科技水平、利用文化(法语、教育等)外交加强与发展中国家关系。

二是

2013年法国外交部发布《法国科技外交》政策文件,指出科技外交是保持法国国际地位、提高法国创新能力、为法国和欧洲利益动员全球网络的有力工具。该文件详细阐述了法国科技外交的战略目标:提升法国国际竞争力,让科学界更紧密地参与外交政策目标,利用发展中国家的科技能力。为实施国家科技外交战略,法国通过吸引外国研究人员等方式,促进合作研究,推广法语和传播思想规范来保持影响力。

5

紧跟美国的日本科技外交战略

日本国际战略紧跟美国,其科技外交战略亦如是。2007年日本内阁首次提出“科技外交”,2008年发布《关于强化科技外交的报告》,提出通过外交推动科技发展,通过科技来实现外交目的基本原则:日本和伙伴国共同获益的体系、科技与外交协同以解决人类面临的全球议题、开发人力资源支持科技外交、增强日本的国际存在。2015年发布《科技外交有识者恳谈会报告》,提出科技外交在解决全球性议题和外交场合的应用、对不同国家开展有针对性的科技合作、建立科技外交政策制定和实施的咨询建议机制、培养支撑科技外交的人才、加强对外宣传和关系网的建设等五方面科技外交战略规划。日本科技外交战略的变化与连续性,体现在每五年出台一次的《科学技术基本计划》中,历经科学技术会议(Council for Science and Technology,CST)、综合科学技术会议(Council for Science and Technology Policy,CSTP)、综合科学技术创新会议(Council for Science,Technology and Innovation,CSTI)共三个时期。2021年,日本发布《第六期科学技术创新基本计划》指出,在疫情与大国竞争加剧背景下,日本要加强与西方国家的科技外交。日本科技外交针对发达国家、新兴市场国家和其他发展中国家,分别采取竞争性合作、互补性合作和援助性合作策略。

(二)构建灵活有效的科技外交机制

随着全球化深入发展和当代外交范畴不断扩展,科技外交的内容日益复杂。因此,五国基于自身国情和战略目标,构建了不同但皆灵活有效的科技外交机制。

1

美国

美国科技外交机制相对复杂,并且根据美国总统要求不断调整和变化。在美国科技外交中,总统科技顾问领导的白宫科技政策办公室(OSTP)、国家科技委员会(NSTC)和国务院是美国科技外交的主要协调机构。在美国国内,OSTP和NSTC分别为最高级别的政策咨询和协调机构。NSTC主要作用是通过制定跨机构协调的研发战略,实现各类国家目标。随着美国国家战略目标的不断调整,NSTC下设不同主题的小组委员会,以协调科技外交的有关事务。OSTP领导机构间科技政策协调工作,因此该机构主任会兼任NSTC主席。例如,拜登政府发布的《关键和新兴技术更新清单》和《关于美国政府支持研发国家安全战略的国家安全总统备忘录33(NSPM-33)实施纲要》,就是在NSTC下由OSTP牵头成立关键和新兴技术快速通道行动小组委员会和研究安全小组委员会,协调包括国务院、国家安全委员会在内的18个联邦政府机构后的产物。2022年美国《芯片与科学法案》更是将OSTP赋权为科技领域的“国安会”,要求制定与国家安全战略、国防战略等保持一致的“国家科学技术战略”,发布《四年科学和技术评估》报告。美国国务院则偏重对外的科技网络的协调。国务院内部涉及科技外交的具体机构,主要是科学和技术合作办公室、国务院科技顾问领导的国务卿科技顾问办公室、空间事务办公室以及最新设立的网络安全与新兴技术局。

2

英国

英国科技外交机制与英国高度重视科技在政府决策中的作用相关。2002年开始,英国在政府各部门推行首席科学顾问制度,并以政府首席科学顾问为核心形成了一整套服务政府内部科技事务协调与咨询的机制。实体机构包括政府首席科学顾问领导的政府科学办公室和内阁级别并直接向首相提供科学咨询建议的科学与技术委员会。因此,英国科技外交在部际协调方面主要是政府首席科学顾问协调下,包括外事部门科技顾问在内的科学顾问网络。官民协调则主要是全球科学与创新论坛,政府首席科学顾问是该机制的主席。如果宽泛的理解科技外交,那么英国科技外交的顾问可能不止一位,因为安全、外交、国防和贸易等部门都分别设有科技顾问职位。

3

德国

德国科技外交协调机制有其特殊性。一方面,德国科技外交咨询网络并不局限于本国,而是吸引欧洲科技专家为其服务。德国在外交部建立了科技外交国务秘书小组和欧洲科学专家小组,前者改善联邦政府内部的横向协调,后者为外交部长提供决策咨询服务。另一方面,由于非政府组织在科技外交中起的关键作用,其科技外交的协调主要是由非政府组织来进行。德国科技外交主要是由德国外交部和DAAD负责协调,前者为后者提供资金支持,后者负责德国科技外交网络体系的协调。2017年,DAAD接管德国在全球科技中心设立的五个DWIH,改革了DAAD管理结构,以协调所有德国科技外交参与者。

4

法国

法国科技外交协调机制,主要集中在欧洲和对外事务部(MEAE)和负责科技研发的高等教育、研究和创新部(MESRI)。两个部门之间建立了部长级理事会,相互协调。主管研究部门为国际科学合作提供资金,并与国家科学研究中心(CNRS)一起协调法国设在国外的27个联合研究机构。外交部门则利用科技外交在国际上通过科学和研究促进国家利益。在外交部设有文化、学术、研究和合作司,负责协调科技外交的组织与协调,包括负责协调驻外大使馆的科学顾问网络,监督所有科技外交活动。另外,2010年以来,法国总统办公室设立了科学、技术和创新大使职位及教育、研究和创新顾问,推进科技外交。

5

日本

日本科技外交机制主要是自上而下的协调形式。日本内阁办公室下设的综合科学技术创新会议(CSTI),是日本科技外交的核心机制。该委员会由首相、相关大臣和专家及产业界团体组成,运作机制则兼顾了省厅、官民之间的协调功能。2014年,日本成立科技外交有识者恳谈会。2015年日本外务省设立外务大臣科技顾问职位,建立“科技外交咨询网络”平台,由来自相关领域的20名专家组成的“促进科学和技术外交咨询委员会”定期举行会议。外务省和文部科学省负责将CSTI制定的战略转化为行动。另一个政、商、学之间的协调机制,是自2004年开始举办的“社会科技论坛”。

(三)创新完善的科技外交网络

科技外交网络是指各国在国外建立以协调政府、非政府等多种科技外交行为体活动的网络和机制,既包括驻外使馆科技官员网络,也包括民间科技外交网络。

1

走出去与引进来相结合的美国科技外交网络

美国科技外交网络的第一个科技办公室于1947年在美国驻英国大使馆成立。1950年,美国国家安全委员会发布了第一个关于在国外收集科学信息的指令,在美国驻西方国家大使馆内建立科技专员网络。2000年国务院设立科技顾问后,负责与美国驻外使馆科技外交网络联系。在美国科技外交网络中,大约有50名环境、科学、技术和健康官员,分布在近40个国家和多个国际组织,设立了12个区域枢纽,专门关注双、多边外交关系中的环境、科学、技术和卫生问题。而在其他100多个国家中,科技外交主要由处理经济和政治问题的官员负责。除此之外,美国发起了一系列科技外交倡议,一方面不断将科技研究人员纳入驻外使馆和其他外事部门活动中,另一方面吸引国外优秀科技人才赴美工作。例如,全球科技创新倡议、杰斐逊科学奖学金计划、大使馆科学研究员计划、科学特使计划等。

2

将科技与外交融入一体的英国科技外交网络

英国外交和联邦事务部(FCO)于2000年建立了称为科学与创新网络(Science and Innovation Network,SIN)的科技外交网络,其中纳入了所有的政府部门和公共科研机构。2008年后该机构由负责科技创新的商业、创新和技能部与FCO共同管理和资助。SIN在世界各地40多个国家和地区拥有大约100名官员,在信息与通信技术等十类战略性新兴科技领域促进英国科技外交。SIN官员中外派人员和当地招聘人员数量保持合理平衡。2020年SIN所有人员的地域分布中,几乎一半的人力资源集中在亚洲,略多于1/4在欧洲。SIN划分了欧洲、亚太、印度与中东和非洲、美洲四个区域,每个区域设立协调中心,充分提高人力资源效率。

3

使馆科技外交官与非政府组织相结合的德国科技外交网络

德国驻外使馆中的50多名科技外交官,由外交部、教育和研究部共同管理。此外则是前文提到的两个主要机构:一是DAAD,成立于1925年,由德国高等教育机构和学生团体组成,在全球有65个区域办事处、信息中心网络,覆盖70多个国家,受到德国政府和欧盟及企业资助,促进德国大学和研究机构的国际化活动,加强德国文化和语言在国外的研究等。

二是DWIH,在2008年德国对国外科技外交经验借鉴后成立,由德国外交部资助。它将德国和东道国的研究组织、创新机构、大学、科技企业等联系在一起。它旨在实现四个目标:提高德国科技创新的世界能见度和知名度;为两国参与者宣传有关德国和东道国的科研创新领域信息;为东道国参与者提供德国科技创新领域联系清单;为两国科技创新者之间建立合作网络提供平台。

4

使馆科技外交官与国际科技组织相结合的法国科技外交网络

1963年在华盛顿设立第一个科学专员职位,法国驻外使馆科技网络开始真正建设。2019年法国科技外交网络包括5名参赞、71名随员和70名初级官员及其他从事高等教育和研究问题的工作人员。在法国驻德、日、俄、美、英这些国家的大使馆专设“科学技术服务处”,由科技顾问、科学专员、办事官员和行政人员组成的专门团队负责。在驻其他国家的大使馆,科技外交事务由一名或多名科技参赞和办事官员处理,并在合作和文化事务顾问的指导下参与大使馆的文化外交工作。除此之外,法国高度重视驻法国际科技组织在其整体科技外交网络中的作用。目前已有28个国际组织落地法国,其中10个与科技相关。如联合国教科文组织、国际热核聚变实验堆计划(ITER)等。除此之外,专长法国(Expertise France)是法国对外技术合作机构,在大约100个国家传播标准、工作方法和最佳实践。

5

省厅协同管理的日本科技外交网络

日本科技外交网络主要由外务省和文部科学省管理,自上而下、战略性科技外交倡议较多。日本科技外交官员大多数从文部科学省工作人员中挑选出来,兼具学术和职业外交官素养,其人力资源分布以亚洲居多。两省协调之下,先后启动了“科技研究人员派遣计划”“可持续发展科技研究伙伴计划”“战略性国际合作研究计划”等。主要实施机构包括:日本学术振兴会、科技厅、国际协力机构等,它们在国外设立分支机构,成为协调国外日本科技外交诸多行为体的中心网络。

发达国家科技外交的实践逻辑

以上五个发达国家的科技外交实践特征,其背后有着清晰的实践逻辑,即:战略目标决定方向,协调程度提升效率,努力构建符合自身利益的知识跨国流动格局。

(一)总体国际战略方针决定科技外交战略内容

发达国家的科技外交战略,总是基于一定时期国家国际战略需求而制定。本国国情及科技实力是一国国际战略制定的基础。例如,作为科技最发达的国家,美国对科技外交战略的认知颇为深刻,开展科技外交实践也很充分。作为霸权国,科技外交服从地缘政治的需要,这是美国科技外交战略的突出特点。整个冷战期间,美国科技外交战略不断调整变化,一方面是对苏东国家全面封锁科技流动的巴黎统筹委员会,一方面是科技有限和选择性流动的《莱西-扎鲁宾协定》《赫尔辛基协议》,紧密配合着美国整体国际战略。美国科技外交战略的霸权护持特性延续至今。如前文所述,英、法、德、日等国也分别结合自身实际和国际诉求,制定了各具特色的科技外交战略,但都特别注重在发展中国家塑造科技强国形象,从发展中国家挖掘科技人才,吸收发展中国家科技能力。同时,发达国家科技外交战略具有从总体宏观目标到各次级目标的不同层次,针对不同类型的科技外交对象国确定清晰而明确的科技外交战略举措。

(二)科技外交协调程度影响实践成效

随着经济全球化和知识化,科技外交行为体与实践日趋复杂。第一,科技外交参与主体越来越多元化和微观化,包括国际科技组织、领导科技外交的外交部门和其他行政部门、驻外使领馆、跨国科技企业、非营利性科技组织和基金会、正式和非正式的科技网络、科技智库、大学和研究机构等。第二,科技外交形式多样灵活,包括联合研究、多边谈判、技术获取、贸易投资、科技外援等。如果不进行协调,相关实践则会产生重复、竞争甚至对冲性效果,降低国家资源投入产出效率。

一国国内实施科技外交,涉及各主管部门、官方与民间、双边和多边、中央和地方等之间的协调。如前文所述,科技外交是科学共同体与政治共同体的互动实践,通过加强其相互协调,建设科技外交共同体。


国外层面,科技外交涉及国外相关行为体的协调。毫无疑问,驻外使领馆是一国在国外开展科技外交的主要行为体,直接或间接地发挥着主导性、协调性作用。发达国家科技外交实践中,以驻外使馆科技顾问或科技官员为核心的科技外交网络,主要由外交部门和负责科技、创新、教育、研究的行政部门共同实施,外交部门决定科技外交网络的规模、地理分布、人事安排。


除了使领馆,在国外还有其他科技外交行为体,与使领馆共同构成了一个生态网络,每个参与主体扮演着不同角色。要取得良好的科技外交效果,需要这个生态网络高效协同。这也是发达国家不断构建具有本国特色科技外交网络的出发点。比如,英国的SIN、德国的DWIH、瑞士的Swissnex、丹麦的创新中心(ICDK),这些机制主旨是构建科技外交生态网络空间,将所有科技外交参与主体纳入这一空间,起到在国内与国外、官与民之间的牵线搭桥、提供便利和促进合作的作用。

(三)科技外交成效与国际战略成效相互影响

一国科技外交成效高,也会促进其国际战略成效。能否塑造符合自身国际战略利益的知识跨国流动格局,是评估一国科技外交成效的主要标准。冷战时期,美国凭借自身科技优势和科技外交战略,构建了符合西方战略利益的知识跨国流动格局,增加了苏东集团获取科技知识的成本,使后者在全球科技创新格局中处于不利地位,最终赢得了对苏竞争优势,成就了美国冷战时期的国际战略。如前文所述,冷战中由于科技与地缘政治冲突的紧密结合,很多西方国家的科技外交官员与机制建设是在这一时期诞生的,这不是一种巧合,恰是一种必然。因为科技构成了国家安全与集团竞争的重要组成部分。

冷战结束后,发达国家又将科技外交视为塑造后冷战时代国际秩序的重要工具,科技外交的概念应运而生,并且不断调整,以适应不断变化的国际战略需求。进入21世纪以来,新兴市场国家群体性崛起,全球科技创新中心多元化,地缘政治竞争日趋激烈,发达国家科技外交开始调整,努力强抓新一轮科技革命的主导权。为此,发达国家一方面通过在新兴市场国家科技创新中心设立各类分支机构等举措,将后者生态创新体系吸纳到发达国家科技创新生态中,最大化吸纳新兴市场国家和其他发展中国家的创新知识;另一方面在国内层面加强科技出口管制,增强发达国家间科技外交战略协调,试图重构有利于它们的知识跨国流动格局,挤压新兴市场国家和其他发展中国家的发展空间,从而巩固美欧发达国家在当前国际体系中的中心地位。可见,发达国家的科技外交战略始终紧密地与它们国际战略相互影响、相互调整。

对中国创新科技外交的经验启示

发达国家科技外交实践特征及其逻辑,为我国提高科技外交成效提供了有益启示。我国应聚焦第二个百年奋斗目标,进一步提高科技外交在整体外交中的地位,从战略、机制、参与等多方面着手,争取塑造于己有利的知识跨国流动格局,充分利用全球科技创新资源,为实现中华民族伟大复兴提供科技支持。

(一)加快制定中国科技外交战略

国际科技环境变化要求提高科技外交在总体外交中的定位。一方面,在美国对华战略竞争的挑动下,西方发达国家整体上对华科技贸易、投资等方面的协调性增强,对华合作意愿下降,对我国科技产业政策及创新竞争力提升产生警惕,由此使我国与全球科技创新网络的正常交流受到诸多干扰,一些关键技术领域的合作更是受到遏制;另一方面,我国科技实力整体不断上升,全球科技创新多中心化,为我国在新形势下开展科技外交提供了坚实基础。我国应基于新的国际形势和国家整体发展需要,加快提出自己的科技外交战略,促进国家总体外交目标的实现。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的纲要》中对促进科技开放合作做出了一系列规划,提出要实施更加开放包容、互惠共享的国际科技合作战略,更加主动融入全球创新网络,为制定科技外交战略提供了方向。我国科技外交战略总体目标,应是构建于己有利的知识跨国流动格局,助力实现高水平科技自立自强。在此基础上聚焦具体的目标,这包括:促进有利于我国的创新要素跨国流动,深度参与甚至主导国际前沿科技研究,塑造负责任大国形象,缓和双边关系,提高我国在全球科技治理中的话语权,推动企业国际化发展等。

(二)探索建立科技外交协调机制

我国尚未建立有效的科技外交协调机制。科技外交具有战略性和有效性,需要加强国内众多部门和行为体的协调,探索建设具有特色的科技外交协调机制。到目前为止,我国只有国际科技合作协调机制。2007年12月,由科技部倡议的“国际科技合作部际协调机制”启动,成立“国际科技合作部际协调机制办公室”,成员包括科技部、中国科学院、中国工程院在内的23个部门,却不包括外交部、中联部等部门。不仅如此,国际科技合作部际协调的协商频度也较低,基本上隔一两年开一次会。国内缺乏部门之间战略协调,高效开展科技外交必然受到影响。

完善已有协调机制,建立外事部门科技咨询服务网络。我国应该探索在中央外事工作委员会层面建立科技外交的协调机制,负责科技外交顶层设计。完善“国际科技合作部际协调机制”,将外交部、国家国际发展合作署等外事机构纳入,提高协调官员级别和频率,就科技外交战略内容、科技外交咨询网络建设等问题进行协调。虽然目前在科技部已经成立了国家科技咨询委员会,为国家重大科技决策提供重要参考,但在外交层面,科技咨询相关机制仍然缺失。党的二十大报告指出,要强化科技战略咨询。在日益激烈的大国科技竞争和一系列全球性议题面前,外交部门可借鉴其他发达国家设置科技顾问和科技咨询网络等实践,将科技有机地纳入外交政策的制定和实施中,提高科技服务外交能力。

(三)加快构建科技外交生态网络

在发达国家对我国科技打压增大之际,亟须建立创新性科技外交生态网络。党的二十大报告指出,要扩大国际科技交流合作,加强国际化科研环境建设,形成具有全球竞争力的开放创新生态。

第一

我国要以科技外交的全球叙事来维持同发达国家的科技联系,即以解决人类共同挑战为目标的科技合作。提高国家科技基金、科技计划对外开放水平,构建吸引全球科技资源的创新合作生态和政策体系,在国内建立国际科技组织,发起国际科学大工程计划,打造科技外交网络新平台。

第二

充分发挥民间科技外交作用,借鉴其他国家做法建立民间科技协调组织机构,在国外设立常驻分支机构,将企业投资并购、科研院所跨国研发、科技人文交流、官民沟通等功能统筹起来,维持和深化同全球主要科技创新生态中心的联系。发达国家在华设立了不少这样的分支机构,基于互惠性原则,我国也应加大科技外交投入,在全球科创中心设立综合性科技外交网络协调平台,真正发挥“以官促民”“以民掩官”的优势。

(四)加强科技外交人才队伍建设

加强科技外交人员培训能力建设。科技外交人员岗前培训既应包括一般性科技外交理论与知识,也应具有针对性的培训内容。结合形势需求、组织需求、岗位需求和个人需求,以科技外交官的工作需要为导向,根据不同的派驻国家类型、岗位职责需要,设置培训课程,加强培训针对性、专业性、实战性。通过培训,能够让传统的外交官和参与外交的科学家具备共同对话的基础和框架,有利于科技人员与外交人员充分互动。

加大科技驻外人力资源投入。结合科技外交工作发展和战略布局需要,加大科技外交人才数量,保持科技外交力量投入与工作任务量的同步增长。在驻外使领馆的职位中,通过增设创新专员、科学特使、技术大使等新职位,以适应外交中科技议题日益增多和复杂的新现实,提升科技外交效果。

结语

新科技革命正日益成为重塑地缘政治平衡的根本性力量。新技术影响国家在全球经济竞争中的市场优势,影响国家间军事力量平衡,影响国内政治安全和社会秩序稳定。这些新技术对国家间竞争的全局性影响既可以是正向的收益,也可能是反向的风险,使得科技外交在国家战略中的作用更加突出。高度重视和大力开展科技外交,是中国进一步融入全球科技创新网络、应对发达国家华科技打压的战略工具,有助于拓展我国发展战略空间和尽快实现科技自立自强新格局。

理解国际关系中的科技外交,应避免落入发达国家科技外交的政策话语窠臼,认清科技外交实质是根据国家总体国际战略需求调节知识跨国流动的实践。在新的国际形势下,中国宜秉持“人类命运共同体”理念,结合自身科技实力基础、科技治理模式、国家发展需求和全球共同利益,制定中国科技外交战略,探索符合自身实际的科技外交协调机制,加快建设富有自身特色的科技外交生态网络,提升科技外交能力,增强科技外交成效。

作者:张蛟龙,中国国际问题研究院

项目来源:国家社会科学基金重点项目“人类命运共同体视域下的全球公域治理路径研究”(21AGJ006)

本文原载于《亚太安全与海洋研究》2023年第2期

国际科技组织运行机制研究——基于对全球100个主要国际科技组织的比较分析科技伦理的价值取向及其对国际科技合作的重要作用

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